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我国远程教育规制的现状及其评价 一月 18, 2009

Filed under: 政策 — Iautumn @ 10:16 上午

李江

【摘 要】本文对我国远程教育政府规制的实践进行了经验研究和系统分析,指出我国现行远程教育规制的基本内容包括进入规制、价格规制、质量规制和信息规制等方面,已初步形成了远程教育规制政策体系的雏形。但是,我国现行远程教育规制尚存在目标定位不明、需求不清晰、立法不健全、执法不严、供需失衡、研究滞后等问题,亟待进一步改革和完善。

【关键词】 远程教育;规制;基本内容;存在问题

一、问题提出

  远程教育的政府规制,是远程教育健康发展的需要。改革开放以来,特别是1999年国家实施现代远程教育工程,开展现代远程教育试点以来,我国政府在远程教育规制方面进行了大量实践,已初步形成了远程教育规制政策体系的雏形,对促进我国远程教育的健康发展起到了积极的作用。同时,现行的远程教育规制也还有许多值得探讨和亟待解决的问题。因而,用规制理论反思我国远程教育政府规制的基本现状,分析存在问题,对进一步改进远程教育政府规制,构建具有我国特色的远程教育规制基本框架具有重要意义。本文在系统研究远程教育政策文件的基础上,对远程教育规制的实践进行经验研究,用规制理论反思和梳理我国现行远程教育政府规制的基本内容,分析存在问题,旨在为进一步改善远程教育政府规制,构建具有中国特色的远程教育规制的基本框架提供参考。

二、政府规制

  一般意义上的规制(regulation)指根据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济关系的经济主体的活动进行限制。[1]关于规制的定义有许多观点。一般认为,规制是在以市场机制为基础的经济体制里,社会公共机构(主要表现为政府)为了实现一定的政策目标,依照一定的规则(通常指法规),通过运用法律、政策、行政或劝告等手段对市场经济主体(特别是企业)的活动进行限制的行为。是由公共行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为;[2]管制的过程是由被管制市场中的消费者和企业、消费偏好和企业技术、可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈;[3]管制是关于政府干预市场的研究,是国家干预的类型之一。[4]政府管制是一种特殊的公共产品。[5]公共规制作为国家政府的主要行为,实际上是现代公共管理的具体内容之一。[6]

  市场是规制存在的理由和规制政策的前提。规制介入的充要条件是:市场失灵是规制的必要条件;[7]而政府根据市场失灵情况,从公共利益目标出发,提供最优的公共规制政策,是公共规制的充分条件。弥补市场失灵和防止与解决政府失灵的需求和供给的要求和行动,成为规制的客观基础。[8]

  一般认为,因为市场存在许多功能性缺陷,为了保持市场运行的效率和公平性,修正和维护市场机制运行的有效机能,争取最大的社会福利,就必须进行国家干预。规制就是国家干预的类型之一。[9]市场机制本身不能修复市场失灵,只有通过政府干预经济来修正市场失灵。政府的微观规制,可以纠正市场失灵,促进市场竞争,协调社会成员利益,规范市场秩序,提高资源配置效率,促进经济发展,增进社会福利。[10]

三、我国现行远程教育规制的基本内容

  改革开放以来,特别是1999年国家实施现代远程教育工程,开展现代远程教育试点以来,我国政府在远程教育政府规制方面进行了大量实践。研究分析国家关于远程教育规制的相关文件,可以看出目前我国政府对远程教育规制的基本态势,其基本内容包括进入规制、价格规制、质量规制、信息规制等方面。

  (一)进入规制

  目前,国家对远程教育的进入规制主要包括对远程教育学校、校外学习中心和公共服务体系的进入规制。

  1. 远程教育学校的进入规制

  国家从1999年开始实施现代远程教育工程,开展现代远程教育试点。国家对远程教育试点学校实行许可制度。远程教育试点分两个系列:一个系列是普通高校开展的网络教育试点,另一系列是广播电视大学系统开展的“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”。国家对普通高校开展的网络教育实行进入试点的审批许可制度,试点学校由教育部审批,经审批进入的学校为现代远程教育试点学校,未经教育部批准,各级各类高等学校不能自行举办网络学历教育。对中央电大“人才培养模式改革和开放教育试点”,国家对各省级广播电视大学参与试点实行审批许可制度,经教育部高等教育司和中央电大组织专家进行评审,高等教育司批准后组织实施。

  2. 校外学习中心的进入规制

  国家对远程教育学校校外学习中心实行审批许可制度。试点高校或公共服务体系设立校外学习中心(点)由所在地省级教育行政部门审批,审批结果抄报教育部。试点高校只能在审批通过的校外学习中心(包括教育部批准的现代远程教育公共服务体系自设的校外学习中心)开展网络高等学历教育的招生活动。

  3. 公共服务体系的进入规制

  国家对公共服务体系的进入实行许可制度,远程教育公共服务体系的进入需经过教育部审批。省级教育行政部门对远程教育公共服务体系或试点高校设在本地的学习中心,要根据教育部制定的学习中心设置条件进行核准和管理。国家对公共服务体系进入规制采用项目审批管理的方式,并纳入现代远程教育试点工作进行管理。例如经教育部批准的第一个国家级的公共服务体系——中央广播电视大学现代远程教育校外教学支持服务体系,就是由教育部高等教育司以立项的方式审批建设的。

(二)价格规制

  国家对远程教育的价格实行许可制。规定对网络教育学院的学生,可按教育成本收费,其收费标准和办法由学校按国家有关规定报学校所在地收费管理部门批准后执行。网络教育学院不得以营利为目的。

  政府对远程教育价格规制的方式主要有政府指导价和政府定价两种。政府指导价是指由地方教育主管部门和地方物价部门规定基准价及浮动价格,远程教育学校的定价可以在规定的范围内浮动;政府定价是指政府按照定价权限和范围制定的价格,远程教育学校必须严格执行。例如广东省对远程教育的定价实行的就是政府指导价,规定远程教育的收费标准可在同类高等院校、中等院校同类专业普通教育收费标准的基础上上下浮动50%。具体标准由办学单位提出,按行政管理职责分工,分别由省教育主管部门或省劳动与保障主管部门审核后,报省物价主管部门备案。而国家对中央电大的定价实行的则是政府定价,明确规定收费项目和标准,必须严格执行。

  (三)质量规制

  目前国家对远程教育的质量规制主要体现在对远程学历教育的学习形式、专业设置、招生计划、入学资格、毕业资格、部分公共课程考试以及对试点学校年报年检、校外学习中心年度检查、试点评估等9个方面。

  1. 学历教育学习形式规制

  国家对远程教育学校学历教育的学习形式实行限制制度。规定从2004年7月开始不得以网络教育的名义招收全日制高等学历教育学生。

  2. 专业设置规制

  国家对远程教育的专业设置实行许可制度。本、专科专业的设置及调整按照教育部关于高等学校专业设置备案、审批和管理办法执行。试点学校在本校已设置的本、专科专业和有硕士学位授予权的学科、专业范围内,利用网络等现代化手段开展本、专科学历教育和学士学位教育。经批准,可以开展研究生专业学位的非学历教育,也可经过认真论证,开设本科专业目录外的新专业。开设现行本科专业目录外的专业,需由学校提交专业论证报告,报教育部审核。

  3. 学历教育招生计划规制

  国家对远程教育学校的招生计划实行报备案制度。每年度的招生计划和实际招生情况由试点学校报教育部备案。

  4. 学历教育学生入学资格规制

  国家对远程教育学生的入学资格实施限制制度。规定严禁非高级中等教育毕业或者不具有同等学力者取得专科生或者本科生入学资格;严禁未获得专科毕业证书者取得专科升本科入学资格。

  5. 高等学历教育毕业生毕业资格及学位授予规制

  国家对远程教育学历教育毕业学生实施电子注册制度。学历证书由学校自行印制,并实行电子注册制度;电子注册后,国家予以承认。规定2007年7月1日以后录取的网络高等学历教育本科学生,毕业时授予学士学位的标准应与授予成人高等教育本科毕业生学士学位的标准完全一致,授予成人高等教育学士学位并相应颁发成人高等教育学士学位证书。而2007年7月1日以前录取的网络高等学历教育本科学生,毕业时学士学位授予由试点高校按照原有的政策执行。各地教育行政部门要加强对网络高等学历教育学历证书和学位证书的监督与管理,严格电子注册制度,切实保证网络高等学历教育质量,维护国家学历、学位教育制度的严肃性。

  6. 学历教育课程考试规制

  国家对远程教育大专以上学历教育实行网络教育部分课程统考制度,规定从2004年开始现代远程教育试点高校网络教育本科学生的部分公共课程实行全国统一考试。统考实行全国统一大纲、统一试题、统一标准,统考科目有大学英语(A)、大学英语(B)、大学英语(C)、计算机应用基础、大学语文(A)、大学语文(B)、高等数学(A)、高等数学(B),不同学历起点和不同专业类别统考不同的科目,统考科目成绩合格作为教育部高等教育学历证书电子注册资格的条件之一。

  7. 远程教育学校年报年检制度

  国家对高校网络教育学院实施年报年检制度。要求各试点高校每年根据教育部公布的年度检查要点,开展自我检查,并形成自评报告报教育部。教育部结合学校自评报告和省级教育行政部门对校外学习中心的年度检查结果等进行抽查和综合评估,并对发现的问题给予相应的处理。

  8. 校外学习中心年度检查制度

  国家对远程教育学校校外学习中心实行年度检查制度。各省、自治区、直辖市教育行政部门每年要对本地区的校外学习中心(点)进行年度检查,并在每年11月底以前将本地区校外学习中心(点)的基本情况和年度检查结果向教育部报告。检查结果将作为高校网络教育学院年报年检的重要依据之一。

  9. 试点评估制度

  国家对现代远程教育试点学校实行试点评估制度。试点评估分两大类:一类为普通高校网络教育试点的评估。现代远程教育试点学校试点期限为4~5年,试点2年后,教育部将组织中期检查。试点期满后,由教育部对试点工作进行全面评估。在试点期间,对教学质量达不到国家要求的,将暂停试点的招生资格。对乱发文凭,或者以营利为目的者,教育部将依照有关法规给予严肃处理。另一类为“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目教学工作评估。教育部从2001年起对试点项目进行中期评估,从2005年起,以总结性评估的方式对试点项目进行全面检查、评价和验收。通过总结性评估促进广播电视大学进一步明确发展方向、确立现代远程教育的教学模式、完善相应的管理制度、提高人才培养质量,使其在实现我国高等教育大众化、构建终身教育体系和建设学习型社会的过程中发挥重要作用。

  (四)信息规制

  目前国家对远程教育行业的信息规制主要包括两大类:对招生简章和招生广告的规制;对收费标准、远程教育学校及学习中心信息的规制。

  1. 招生简章和招生广告审查制度

  国家对远程教育实行招生简章和招生广告审查制度。招生简章和招生广告由省级教育行政部门负责审查。要求试点高校对网络教育招生计划、招生章程和宣传广告实行统一管理,并报生源所在地的省级教育行政部门核准。各校外学习中心不得自行印制招生宣传材料、开展宣传活动;试点高校发布的招生信息必须实事求是,不得发布模糊和虚假信息误导学生。在招生简章中必须公布本年度计划招生的校外学习中心名称,明确有关统考、学历、学位证书、电子注册等网络教育政策要求。

  2. 收费标准公布制度

  国家对远程教育的收费标准实行公布制度。规定现代远程教育招生的收费标准必须由试点学校向学校所在地的省级物价部门报批并向社会公布。

  3. 远程教育学校及校外学习中心公布制度

  国家对远程教育学校及校外学习中心实行公布制度。教育部每年以文件形式公布当年可以开展网络高等学历教育招生的试点高校名单。省级教育行政部门定期将批准设立的校外学习中心(点)报教育部备案并向社会公布。各试点学校必须在招生简章中公布本年度可以招生的校外学习中心名称。

四、我国现行远程教育规制的主要问题

  从上面的分析可见,我国远程教育规制的基本内容包括进入规制、价格规制、质量规制、信息规制等方面,已初步形成了规制政策体系的雏形,对促进远程教育的健康发展起到了积极的作用。但是,目前我国远程教育行业的规制仍然处于从传统计划规制逐步向市场的公共规制转变的过程中,尚存在不少问题,主要体现在远程教育规制的立法、执法、供需平衡以及研究等方面。

(一)立法不健全

  公共规制是现代市场经济的一个基本特征。西方公共规制实践证明,市场经济是一种法治经济,公共规制也许是市场经济的一种内生现象。[11]政府规制需要一整套法律法规作保障。自20世纪90年代以来,我国关于远程教育规制的规定和政策文件多是操作层面的,现有法律法规缺乏关于远程教育政府规制机构的法律地位、规制机构的职责和权力、规制的目标、规制政策制定的法定程序等相关政府规制的基本内容,尚未形成一个相对完整的远程教育规制的法律法规体系。现有规制机构缺乏法律地位,规制活动缺乏必要的法律依据,政府规制缺乏有效的法律制度支持。且法规政策之间缺乏统一、协调,个别内容甚至存在矛盾和冲突。[12]这些规制政策都是由部门起草,更多地代表部门的利益,而与社会公众利益尚有一定差距,因此,据以进行规制难以保证政府规制的公正性。

  (二)执法不严

  我国远程教育政府规制在执法方面的问题主要表现为如下四个方面:一是执法机构的问题,目前我国没有相对独立的远程教育规制的执法机构,现有执法机构没有明确的法律地位。二是执法机构的职能界定问题,现有执法机构的职能没有很好界定,在实践中,职能分散、交叉,横向上多个部门(教育、物价、信息部门等)担当远程教育的执法任务;纵向上各层级职能界定不清晰,交叉重叠,容易出现相互推诿和重复执法问题。三是执法队伍的问题,现有执法机构存在人员专业性不够,队伍专业结构不尽合理的现象,在一定程度上影响了执法效果。四是执法方法问题,目前我国远程教育的政府规制尚未建立科学有效的规制机制。如在价格规制方面,一方面政府价格规制尚未建立科学有效的价格规制模型,在决定价格规则的参数及其大小时缺乏科学的依据,主要以个别单位和个别成本为定价依据,未考虑多个学校的平均成本来决定社会成本,学校之间定价的差异也较大,因而往往学校的成本越大价格就越高,具有类似于“实报实销”的性质。在价格规制实践中,没有建立价格随学习者增加而降低的机制。这种价格形成机制,不能有效地发挥刺激远程教育机构(学校)努力提高生产效率、不断降低成本、维护学校发展潜力的作用。价格规制实践中,远程教育学校(机构)的成本不断上升,不断要求政府提价。在政府定价过程中存在信息不对称问题,政府只能在相当程度上默认办学单位发生的实际成本,允许提价,导致远程教育产品不断涨价。另一方面,尚未建立起比较科学的规制价格调整周期制度,随意性还比较大。总之,政府规制执法方面还存在一定的主观随意性。

  (三)供需失衡

  目前,我国远程教育规制的供需失衡问题还是比较突出的。从总的方面看,由于政府对远程教育规制成本的反应不敏感,甚至几乎没有什么反应,这就使远程教育政府规制需求在成本弱约束的情况下,出现递增的趋势。具体来看,远程教育供需失衡主要表现在有些方面供大于求,有些方面又供不应求,如部分质量规制措施供大于求,而在进入规制、信息规制和联网规制等方面又显得供不应求,具体表现为进入规制、信息规制不足,缺乏联网规制等。究其原因,一是政府规制的目标定位不清晰,政府规制的观念尚停留在政府规制就是“管住”市场的层面,在实践中的理念往往是替代市场、垄断市场,而不是促进市场平等竞争,因而在实践中政府有随意扩张规制的势头;二是远程教育规制没有立法,对远程教育规制的基本内容缺乏一个法定的依据;三是规制需求不清晰。实践中,有的不该管的管了,如现行远程教育质量规制的某些政策与现行法律相抵触,触及了高等学校办学的自主权,本该属于高校办学自主权的事情政府却管了;而该管的又没管或没管好,如依赖办学网络体系的相关业务未管住,造成了重复建设和浪费。

  (四)研究滞后

  我国在远程教育政府规制领域的研究严重滞后,体现在理论研究和实践研究两方面。一方面,我国政府对远程教育规制进行了大量实践,对保证远程教育的健康发展起到了积极的作用,这些实践经验需要总结提炼,上升为理论。另一方面,需要用规制理论来反思和指导我国远程教育规制的实践。目前,我国远程教育规制理论研究严重滞后于实践,相关远程教育规制理论研究成果不多,实践缺乏理论指导,因而在实践中存在规制立法滞后、规制目标定位不明、规制范围模糊、规制机构职责不清、效率不高、绩效意识淡薄、规制方法和手段不尽科学合理等问题,哪些方面该管,哪些方面不该管,该谁管,该怎么管等问题也都需要进一步理清思路,而这都需要运用规制理论来指导,需要研究作支撑。

五、结束语

  综上,我国政府在远程教育规制方面进行了大量实践,我国现行远程教育规制的基本内容包括进入规制、价格规制、质量规制和信息规制等方面,已初步形成了远程教育规制政策体系的雏形,对保证远程教育的健康发展起到了积极的作用。但是,我国现行远程教育规制尚存在目标定位不明、需求不清晰、立法不健全、执法不严、供需失衡、研究滞后等问题,亟待进一步改革和完善。

[参考文献]

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[5] 王俊豪. 政府管制经济学导论[M]. 北京:商务印书馆,2001.
[10] 王健,高建良.现代经济学基础[M]. 北京:经济科学出版社,2002.
[12] 张竹英. 终身学习立法中应当关注的几个重要问题[J]. 广东广播电视大学学报,2006,(2):27.

作者简介:李江,副教授,广东广播电视大学副校长(510091)。

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