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从教育服务的市场机制选择谈现代教育服务业发展中的几个问题 一月 10, 2008

Filed under: 运营 — Iautumn @ 5:05 下午

  【摘要】本文提出教育服务业市场机制政策应用范围界定的重要性,同时运用公共产品理论为工具,根据国内外网络教育发展趋势,提出网络教育领域引入市场机制发展现代教育服务业的观点。并对现代远程教育公共服务体系的体制、机制创新进行了初步分析。

  【关键词】现代教育服务业;网络教育;公共产品与私人产品;市场机制;理论与实践探讨

  2007年3月国务院发布了《关于加快服务业发展的若干意见》。这是当前指导我国服务业发展的纲领性文件。《意见》在总体要求中提出“坚持市场化、产业化、社会化的方向,促进服务业拓宽领域、增强功能、优化结构”;同时在“加快推进服务领域改革”部分指出,“明确教育、文化、广播电视、社会保障、医疗卫生、体育等社会事业的公共服务职能和公益性质,对能够实行市场经营的服务,要动员社会力量增加市场供给。”本文依据上述指导思想,围绕教育服务的市场机制选择,探讨现代教育服务业发展中的几个问题。

  一、教育服务业的市场机制政策应用范围界定的重要性

  发展现代教育服务业,如何正确处理好运用市场机制与坚持教育公共服务职能和公益性质之间的关系,是一个值得认真研究的重要课题。在现代服务业中,教育是一个比较复杂和特殊的领域,它具有很强的公益性,不能轻易运用市场这只手;同时它又是一个需求非常旺盛而供给严重不足的领域,完全由政府包办,国家财力无法满足国民的教育需求,特别在推进学习型社会建设中需求和供给的矛盾会更加突出。教育领域又是一个很复杂的结合体,很难一下子完全用市场机制或者计划手段“一刀切”,在政府主导和发挥市场作用问题上不能采取非此即彼的思维方式。在决不能市场化的地方搞市场化,就会出现前几年在“教育产业化”口号下的种种乱象;在可以引入市场机制或进行市场运作的地方,如果采取“一刀切”,又会造成在能够实行市场经营的服务领域,没有动员社会力量增加供给,影响现代教育服务业的发展。因此,需要对教育服务业的特殊性和复杂性作出分析,弄清楚教育的公益性属性和产业属性的关系,教育的公共服务与教育服务的市场机制的关系。政府要根据教育服务业的不同部分的特点,清晰界定教育服务业中市场机制的政策应用范围,必须审视哪些必须由政府承担,哪些则需要鼓励社会和私人部门承担教育培训的资金和运行。必须采取不同的市场机制政策选择,制定必要的政策和规章制度使教育培训体系有效地运转从而推进教育服务业的快速、健康的发展。

  二、教育服务业产品(服务)的科学细分\是教育市场机制政策选择的一个重要依据

  教育服务业覆盖了从学前教育、义务教育、普通中等教育、普通高等教育到从业人员和各类人群的学历、非学历教育和培训。各种教育服务产品,虽然都具有教育的基本属性,但是,同时又具有经济学属性。我们可以运用公共经济学的公共产品理论作为分析工具对教育产品(服务)进行科学细分。经济学上根据产品(服务)的消费是否具有排他性和竞争性,分为公共产品、准公共产品、私人产品。根据各类产品(服务)的消费对社会贡献的外部性效益的大小,确定是由政府“埋单 ”、私人“埋单”还是政府和个人共同“埋单”。公共产品或公共服务,是应当以政府为责任主体,运用国家资源来向国民提供的。在我国九年制义务教育就属于这一范畴,国家“十一五”规划纲要中已经明确界定在“公共服务”范围之中。义务教育之外的普通高中和普通高等教育,属于准公共产品,应当根据不同层次实行不同程度的政府和个人的成本分担,在这些领域,可以引入市场机制,增强学校适应市场需求的能力,提高教育的效率和效益,引入民间资本,增加教育市场供给。同时政府应当采取奖学金、助学金、助学贷款等政策措施,帮助弱势群体,维护教育公平和社会公平,近两年我国政府执行“以人为本”的执政理念,不断加大了这方面的投入。而在从业人员和各类人群的教育培训方面也应当区分公共服务和非公共服务的不同类型。有专家认为,小学以下文化程度劳动者的在职培训、再就业培训、农村劳动力转移培训应当列入公共服务部分,其他非公共服务性质的,应当调动全社会的积极性和发挥市场的作用。特别是以发展个人职业生涯,得到能力的、经济的、精神的回报为主要目的的学历提升和职业技能培训,应当作为私人产品,由学习者自己“购买”,交给市场去做。

  三、网络教育是当前运用市场手段发展现代教育服务业的重点领域

  现代服务业是在比较高度发达的工业社会里产生的,它主要依赖于信息技术和现代管理而产生的服务业。现代服务业与传统服务业的主要区别就在于信息技术的应用渗透程度。信息技术在服务业中的应用,也经历了从硬件设备为主转向软件服务为主的过程,目前正向服务应用的阶段发展。网络教育正鲜明地体现了现代服务业的特征,是当前发展现代教育服务业的重点领域。

  从国际经验看,网络教育领域表现出运用市场手段发展教育服务业的趋势。

  在WTO体系中,由于发达市场经济国家的主导,服务贸易和商品贸易一起列入世界贸易。在服务贸易总协议的12类服务贸易中,教育服务贸易列为第5类。服务贸易的四种提供方式中,第一种是“跨境支付”,对教育来说,主要是提供远程教育课程与教育培训服务。

  在已经承诺教育服务贸易开放的国家中,包括美国、欧盟各国、澳大利亚、新西兰等发达国家市场开放力度很大。一方面,他们开拓国际市场,成为主要教育服务提供国。目前,例如英国开放大学、澳大利亚南昆士兰大学的远程教育服务已经进入40多个国家和地区,法国远程教育中心有几万名学生分布在190多个国家。另一方面,推进网络教育的市场化,例如美国引入民间资本和公司经营,允许发展私立赢利性远程教育机构,凤凰城大学就是成功的案例。据美国 Eduventures提供的数据,美国网络教育市场规模2003年达到38亿美元,占全球网络教育市场21%的份额,预计2007年将突破100亿美元。

  从我国情况看,网络教育市场呈现迅速发展的总体态势,同时仍有很大发展空间,面临机遇和挑战。

  目前,我国网络教育市场主要包括基础教育辅助学习的网络教育,学历、非学历的高等网络教育,职业认证培训网络教育,企业e-learning等几类。可见它覆盖的领域主要在准公共服务产品和私人产品的范畴,是可以引入市场机制的。目前我国网络教育主要集中在高等网络教育市场,67所普通高校网络学院在校生规模达到90多万人。其中采用市场机制、建立股份制公司运作的中国人民大学、东北财经大学等网络学院,在发展规模和质量与社会认可度上,都位于前列。值得注意的另一点,近几年我国率先创办的一批网络教育服务企业快速成长。中央电大公共服务体系的专设机构——奥鹏远程教育中心已经成为我国网络高等教育最大的服务提供商,2002年创业时服务的学生规模仅仅几百人,目前已为30多所重点高校网络教育提供服务,服务的学生规模达到近20万人。以职业认证培训为主的新东方在美国成功上市;精品学习网从2001年上线到2005年实现300%增长。网络教育服务企业的快速成长,从一个侧面反映了这一新兴服务领域的发展态势。根据艾瑞公司2006年网络教育研究报告,我国2006年网络教育市场达到202亿的规模,比2005年增长23%,预计2010年将达到441亿,2006~2010年间的平均年增长率将达到21.8%。

  我国网络教育市场有很大发展空间,也面临机遇和挑战。根据艾瑞公司2006年网络教育研究报告、网络经济研究报告,我国网络教育用户规模 2005年为795万,预计2010年将达到2350万;除网络教育以外的网络经济规模2006年为336亿元,比2005年增长40%,预计 2006~2010年的平均年增长率为31.6%,都远高于网络教育市场的增长水平;全球网络教育市场2005年达到310亿美元的规模,预计 2006~2010年期间平均年增长率将达到30%,我国与之比较,低将近9个百分点。

  特别需要指出,我国加入WTO,签订了教育服务贸易减让表,虽然对网络教育等“跨境支付”的市场准入和国民待遇是“不作承诺”,但是欧美和澳洲的一些国家的远程教育培训机构已经纷纷进入我国,开展远程研究生教育及各种培训项目,发展势头很快;近几年一批国外e-learning服务商,包括技术服务商、内容提供商、课件开发服务商,也纷纷进入我国市场,例如,傲姿时代等网络教育服务企业成功地建立了行业、政府机构大客户群,十分活跃。美国思科公司(CISCO)在我国已经建立200余所思科网络技术学院,在校学生17000多人,全球各国排名第二。这使我国现代教育服务业的发展面临严峻挑战。因此,一方面我们应当充分运用好“不作承诺”的规则,在我国现代教育服务业发展刚刚起步的情况下,减轻服务贸易开放带来的冲击。另一方面,更加重要的是,要尽快建立和完善现代教育服务业发展的相关政策与法规,形成良好的市场环境,发挥教育服务企业的市场主体作用,学习国外著名网络教育服务企业的成功经验,促进龙头企业的迅速成长,打造核心竞争力。从发展趋势上看,随着经济全球化、知识经济的崛起以及信息技术的迅猛发展,教育服务贸易必然会大幅度地扩展,我们要“迎进来、走出去”,走现代教育服务业国际化的发展道路。

  四、现代远程教育公共服务体系建设是现代教育服务业的体制、机制创新

  本世纪初,我国现代教育服务业中出现了为高等网络教育提供公共支持服务的新的业态——“现代远程教育公共服务体系”。公共服务体系是指为众多网络教育办学机构和广大学习者提供第三方服务的体系。它是在网络教育的“教育服务价值链”中的一个中间环节,是现代教育服务业发展中的新生事物。

  2001年,教育部批准中央电大现代远程教育校外学习支持服务体系建设试点项目立项,2003年同意中央电大以有限公司形式注册成立“北京奥鹏远程教育中心”,2005年批准建立中央电大现代远程教育公共服务体系。2007年3月,批准弘成科技发展有限公司、知金教育咨询有限公司和中国人民大学、东北财经大学、北京语言大学等有关高校合作,分别建立弘成公共服务体系和知金公共服务体系。教育部采取了一系列决策,提出和推动现代教育服务业的体制、机制创新。

  公共服务体系建设是现代教育服务业的体制、机制创新。公共服务体系的专设机构是公司法人,资金投入来自企业、事业单位和民间资本,按照现代企业制度建立公司治理结构。建设和发展基层学习中心,采用连锁加盟、股份制、独资子公司等多种形式,引入企业管理和市场机制,利用社会教育资源。为重点高校网络教育学院提供校外教学支持服务,适应市场需求,采用协议合作机制。公共服务机构成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体。实践证明,这种新的体制和机制探索,取得初步成效,体现了服务业“产业化、市场化、社会化”的发展方向。

  公共服务体系为网络教育发展保证质量、提高效率,提供了新途径。它不是办学主体,不承担办学功能这一人才培养中的核心业务,承接的是办学机构校外学习支持服务业务的“外包”。这有利于办学机构集中力量做好核心业务;也有利于校外支持服务的专业化、规范化、标准化,提高服务的效率与质量。在市场比较成熟的条件下,办学机构和公共服务机构形成双向选择,公共服务有来自办学机构、学习者的监督和政府的监管,能形成有效的质量保证机制。同时也有利于网络教育办学机构的管理体制和发展模式变革,最终为学习者带来更好的服务。

  公共服务体系为学习型社会建设提供了新的载体和新的活力。2006年教育部启动了“数字化学习港与终身学习社会建设与示范”教改项目。项目由中央电大牵头组织,浙江大学、清华大学等高校参与实施,主要依托中央电大现代远程教育公共服务体系开展相关理论与实践研究。根据项目实施推进终身学习社会建设的总体目标,公共服务体系向广大社区、农村、企业、行业延伸,与政府主导建设的基层社会化学习中心相结合,为学习型社会建设中的资源共享和应用提供了平台,为广大人民群众的终身学习提供社会性、开放性、针对性、便捷性的服务。公共服务体系在为高等网络教育提供有偿服务的同时,开展为各类人群服务的非学历教育和培训,也拓展出为公益性项目服务的功能。但这类公益性服务应当实行政府或有关方“埋单”,以招投标方式采购,公共服务体系机构参与市场竞争,克服政府包揽式的传统体制的种种弊端,提高公益资金的利用效率。为此,要探索由政府主导、各方密切协同、公共服务体系提供第三方服务的创新模式,使之成为推进终身学习体系建设的重要载体和途径。当然,这种模式探索是一个复杂的过程,必须伴随着我国终身学习社会建设的历史进程,在实践中不断发现和提出问题、解决问题,才能逐步走向成熟。

  总之,从理论和国情相结合,准确界定我国现代教育服务业中引入市场机制的范围,是制定相关教育政策的重要依据。网络教育是建设学习型社会、发展现代服务业的重要组成部分。公共服务体系建设是推进现代教育服务业的重要领域;由政府主导、各方密切协同、公共服务体系提供第三方服务的模式,是推进各类人群终身参与教育培训的重要途径。教育部提出公共服务体系建设、启动数字化学习港教改项目,是为发展现代教育服务业、推进学习型社会建设进行的有益探索(本文为教育部“数字化学习港与终身学习社会建设与示范”教改项目第三课题研究成果之一。)

  [参考文献]

  [1]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评[M].北京:中国人民出版社,2003.

  [2]国务院.关于加快服务业发展的若干意见,2007年3月。

  [3]郝克明.跨进学习社会——建设终身学习体系和学习型社会的研究[M].北京:高等教育出版社,2006.

  [4]张尧学.数字化学习港与终身学习[J].中国远程教育,2007,(1上)

  [5]任为民.网络教育公共服务体系和数字化学习港的建设研究[J].现代远程教育研究,2007,(4)

  [6]艾瑞公司2006年中国网络教育简版报告、2007年中国网络教育经济市场份额报告。

作者简介:施志毅,江西九江电大教授,中央电大奥鹏远程教育研究院研究员。

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